中央经济工作会议解读推进实施就业优先的

作者：冯奎

十九届五中全会在“十四五”时期经济社会发展主要目标中，提出“强化就业优先*策”。年12月16日—18日举行的中央经济工作会议高度重视就业，提出扩大消费最根本的是促进就业；实现更加充分更高质量就业；促进重点群体多渠道就业等任务要求。

从增长优先到就业优先，从就业优先战略到就业优先*策，就业在国家治理中位置越来越高，要求越来越具体明确。这是坚持以人民为中心的发展思想在就业领域的深刻体现，是凝聚各方面力量促进就业的重要保障。

城镇化是现代化的必由之路。就业优先是宏观*策的重要内容，具体到城镇化问题上，就是要在城镇化推进发展过程中，将就业置于优先地位，使其在城镇化各项*策中充分发挥目标引领的作用。通过创造更多的就业数量、提升就业质量，促进新市民在城市的全面融入；通过优化城镇化空间结构，推动城市高质量发展，培育和新增就业岗位；通过推动多元主体协同行动和多项*策系统集成，形成就业与城镇化相互促进的局面，从而激发经济社会发展的内生动力。

就业优先城镇化的意义

据测算，到年我国劳动年龄人口和劳动力数量将分别维持在8.7亿、8.03亿的高位。农民工现有规模将近3亿人，占劳动力总量超过1／3。就业优先城镇化对就业意义重大，这是因为农民工是就业压力 的群体：外部经济环境变化冲击就业领域，产业结构升级释放大量劳动力，科技进步带来就业替代的压力。农民工就业是重大经济问题，也是重大社会问题。

诸多城市已进入落户的“零门槛”时代，落户以后如何获得收入在城市生存与发展？因此就业将成为能否在城市全面融入的关键问题，就业优先的城镇化抓住了城镇化下一阶段的重点、难点与突破点。城镇化的主体是农民工，农民工获得稳定收入，安居乐业就有保障，这是提高城镇化水平与质量、促进城镇化深入发展的重要路径。就业优先城镇化，培育了新市民，激发了劳动力这一核心要素，对城镇化发展的作用表现在：一是推进城镇化水平进一步提升；二是释放城镇化对拉动内需的巨大潜能；三是创新驱动城市高质量发展；四是实现城市社会的和谐稳定。

立足代际分化，差异化实施就业优先城镇化*策

根据《农民工监测调查报告》，年我国农民工平均年龄为40.8岁，比上年提高0.6岁。从年龄结构看，40岁及以下农民工所占比重为50.6%，40岁至50岁所占比重为24.8%；50岁以上农民工所占比重为24.6%。农民工对城市的不同态度并结合年龄因素，我们大致将农民工分为老一代、中间一代和新生代。老一代的农民工，他们回乡的意愿较为突出。中间的一代是过渡代，他们努力在城市打工，但也做好了回乡准备，属于可退可进的类型。新生代农民工是在年及之后出生，进城从事非农业生产6个月及以上的。他们很早进入社会，游离于城市和乡村之间，基本没有从事过农业生产，总体看新生代就是产业工人，属于城市的新市民。

维护工资权益是老一代农民工的头等大事。应贯彻实施《保障农民工工资支付条例》，落实属地责任，畅通举报投诉渠道，加大欠薪纠纷和隐患排查力度，严厉打击恶意欠薪违法行为，清偿欠薪或垫付工资，确保农民工按时足额拿到工资。

对中间一代农民工，应以社保接续和城乡权益保障为重点。推动社保制度改革，简化农民工流动过程中缴纳、转移、接续等环节程序和手续，提高农民工社会保障覆盖率。随迁子女上学升学难、费用高问题在东部地区和大城市更加突出。50%以上的农民工反映随迁子女在城市上学面临一些问题。对于义务教育阶段随迁儿童，1／3左右的人回答本地升学难、费用高，而且城市规模越大，升学、费用和高考问题越突出，在万以上人口的大城市这些问题更加显著。因此需要重点解决东部地区和大城市农民工随迁子女的教育问题。

促进新生代农民工市民化是城镇化焦点。新生代农民工在农民工群体中的比例超过50%。他们 的特征是希望留在城市，融入城市生活，成为真正的市民。在全面掌握并分析新生代农民工落户意愿基础上，以城市承载力与意愿匹配原则，形成具有导向性、针对性的*策意见包。如果说以往强调有序推进农业转移人口市民化，还有较强的工作推动的色彩，未来则应更多转变为农民工、新市民、家庭的视角。应进一步改进户籍管理制度，在部分城市推进将审批制落户改为登记制落户，以利于农民工与家庭制定近远期规划。应发布充分透明的城市落户与基本公共服务相关信息，*府及行业组织更加有效地帮助进城人口制定个人和家庭的发展规划。推动大中小城市、县城和小城镇协调行动，补齐农村基础设施和公共服务短板，使得新生代农民工各居其所，尽快成为新市民。

中共中央关于“十四五”规划的建议提出“新型城镇化”是“以人为核心的新型城镇化”，比“十三五”规划纲要更加强调“以人为核心”的原则。“十四五”规划建议要求，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设。大量实证研究表明，包括农民工在内的人口流动具有地理空间上集聚的明显特征，抓住城市群、都市圈、中心城市、县城等重点空间和载体，有方向地推进就业优先的城镇化十分必要。

一是重视以城市群为主体吸纳农民工就业。面向未来10年，新增城镇人口约80%将分布在19个城市群，其中约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等主要城市群。依据各城市群当前城镇化率，结合对年城镇化增长幅度的预测，估计19个城市群到年城镇人口增量合计近1.5亿，这一块预计有约0万人口净流入。

二是大都市圈是吸引农民工就业的主要空间。根据有关学术机构的研究判断，从都市圈常住人口看，中国现有上海、京津、济南、武汉、郑州、成都、杭州、广佛肇、深莞惠、苏锡常等10个万人以上的大都市圈，有重庆、青岛、厦漳泉、南京、沈阳、宁波、长株潭、西安、合肥、南昌、长吉、石家庄、哈尔滨等13个万至万人大都市圈。现代化大都市圈是未来中国经济与人口较为密集的区域，是吸引农民工就业的主要空间。

三是完善中心城市体系吸引农民工就业。全国农民工流动前20名的城市，都是国家和各类区域中心城市。国家中心城市应增强包容性。成都、武汉、郑州、西安、南京等城市扩大行*管辖范围，被赋予更多的事权和财权，具备吸纳更多农民工的能力。在中西部培育新的区域中心城市，壮大原有的一批区域中心城市，有利于推进农民工在中西部就近就地实现就业。处于几个地级市交界，区位条件优越、经济发达、发展潜力巨大的县级市，可以整合周边行*区，升格培育为地级市，增强就业吸引力。

四是强化县城补短板增加就业。全国有约1个县城，如果每个县城都能新增5万至10万的农业转移人口，那么就是0.75亿至1.5亿人。增加5万至10万人口对一个县城来说，既是压力，又是实实在在地增添它内在的活力。如浙江省云和县75%以上的人口居住在县城，95%的工业企业集聚在县城，80%以上的GDP和95%以上的税收创造在县城，这就实现了一个山区小县的大城之路，县城对全县经济发展的带动性大大提升。

五是挖掘重点镇的就业潜力。将特大镇、重点镇、特色镇培育成为小城市，十分有助于推进农民工的市民化，解决他们“融不进大城市、回不去农村”的纠结。四川省近年来优化乡镇布局，撤并1个左右的乡镇，减幅30%以上，形成一大批中心镇、重点镇，5万人、10万人以上的乡镇数量增加超过50%，增强了规模集聚效应。浙江多年来将特大镇、重点镇、特色镇按小城市标准进行培育，规划建设水平提高，投资增多，又能吸纳更多的就业人口。如浙江省 、第二批的30多个小城市培育试点，多年来投资增速就达20%。

《年农民工监测报告》显示，从事第二产业的农民工比重为48.6%，比上年下降0.5个百分点。其中，从事制造业的农民工比重为27.4%，比上年下降0.5个百分点；从事建筑业的农民工比重为18.7%，比上年提高0.1个百分点。从事第三产业的农民工比重为51%，比上年提高0.5个百分点。从事交通运输仓储邮*业和住宿餐饮业的农民工比重均为6.9%，分别比上年提高0.3和0.2个百分点。农民工就业虽然点多、线长、面广，但重点针对建筑业、制造业、生活性服务业、中小微企业、平台型就业的实际问题给予*策支持，就能抓住主要问题，这是促进就业优先城镇化的有效举措。

建筑业转型升级是农民工就业的核心问题。年中国建筑业从业人数万人，占全社会就业人数的7.01%，80%是农民工。建议：一是加快推进建筑业转型升级，大力发展装配式建筑。二是支持规范建筑劳务市场，强化建筑工人职业培训。三是有效保障建筑业农民工的权益，特别是有效治理工资拖欠。四是结合城市更新，扩展发展空间。作为关联产业多、就业容量大、带动能力强的行业，中国建筑业正从传统房地产领域转而聚焦城市更新，促进城市提质增效。例如聚焦高铁、城际铁路、市*、城市轨道、环保、生态治理等城市更新项目。

制造业就业的组织化程度高，就业质量提升的空间巨大。年，在制造业中就业的农民工（主要从事低中端制造业工作）总数为万人，占制造业就业总人数的80%。制造业领域的农民工相比其他领域而言收入较高，但工作时间较长，生活较为单调。建议：一是适时适当提高制造业工人收入基准工资。二是提高劳动合同签约率。从事制造业的农民工还有近一半的人没有签订劳动合同，应进一步提高签订比例。三是国家建立全覆盖的职业教育体系。从事制造业的农民工的教育程度往往不高，他们中超过70%的人教育程度在初中及以下，要建立国家引导、市场调节、企业为主、社会力量为辅的有效的培训体系。四是支持企业文化建设，为制造业农民工就业创造更加舒适的环境。

中国家庭服务业正进入快速发展的*金期。家庭服务业将吸纳多万农民工就业，到年将吸纳0万以上农民工就业。家庭服务业面临“三个供不应求”的问题：总体上的供不应求，体现在家庭服务员从业人数不能满足巨大的市场需求。服务质量上的供不应求，是指服务员的综合素质、职业技能、职业道德等方面不能满足消费者的需求。季节性的供不应求，主要是从业人员以外地农村妇女和下岗职工、无业人员为主，在春节、农忙等时间大量家庭服务员回家劳动、休息。针对这些问题，应进一步提高对家庭服务业巨大发展潜力与就业作用的认识，促进家庭服务业的标准化建设，加大财*支持，完善金融*策，健全家庭服务信用体系，加强保险支持，提高培训效果。

农民工在城市或返乡创办小微企业空间很大。如河南省提出，全省约万农村外出务工人员，如果能够把其中10%有创业能力、经验和愿望的人员引回家乡创业，就是万的庞大创业主体。创办小微企业需要与城镇化*策有机结合，需要得到全面支持。建议依托现有各类开发区及闲置厂房等存量资源，以产业集聚带动返乡农民工创业。*府部门搭建城乡一体化创业平台，如做强核心基地、整合电子商务产业园、大学生创业园、快递产业园等创业平台资源，在县城建设返乡创业核心基地，辐射带动创业。此外需要拓宽融资渠道，如推行返乡创业贷款贴息制度，建立农民工信用体系。开展“量身定做”式的培训，提高返乡农民工的创业技能和创业水平。

平台企业是农民工就业的重要方式。国家信息中心分享经济研究中心发布的《中国共享经济发展报告（）》显示，年以新业态形式出现的平台企业员工数已达万人，平台带动的就业人数约万人。平台就业发展迅速，但治理短板突出。建议加强劳动关系的认定，研究制订平台就业的报酬支付、工作时间、休息休假、职业安全等有关劳动标准，保护劳动者权益。加强新就业形态职业培训尤为重要，通过培训提高从业人员的服务质量。促进其就业或稳定就业。应适当降低平台企业的劳动强度，如部分外卖骑手长时间疲劳工作，人身安全无法保证，也增加了城市的交通风险。

中西部一些省份是劳务输出大省，比较有代表性的是四川、河南、安徽、湖北等。沿海的广东、浙江、江苏等省份是劳务输入大省，人力资源方面互补性强。如据有关数据显示，近年来纳入人社部门服务管理、就业半年以上的四川籍在粤务工人员约万人。粤川两省劳务合作源远流长，从泛珠三角区域合作，到汶川地震后广东对口支援四川劳务输出，再到东西部扶贫劳务协作，两省以及两省多个地市县建立了合作或帮扶关系。

劳务输入地应将农民工融入作为当地重要发展战略。切实提高农民工职业技能素质、提高社会保障水平，提高均等化服务质量。主动促进供需 对接，促进治理体系创新，维护异地务工人员在本地的合法权益。

劳务输出地应构建返乡创业公共服务体系。将返乡创业农民工纳入社保、住房、教育、医疗等公共服务范围。加强与外出就业人员共建各类载体建设，出台系列扶持*策，在降低准入门槛、税费减免、财*支持、金融信贷、园区建设等方面，打通返乡创业的*策壁垒。

劳务输出与输入地区应建立健全对接协调机制。有效推进区域间和区域内劳务协作，提高巩固脱贫攻坚、创业就业和地区发展的一体化、组织化程度。加强技能培训合作，大力培育特色劳务品牌，加强工作衔接、信息共享，动态掌握劳务对接人员就业情况，如设立“求职需求清单”和“岗位供给清单”等，推动供需实现无缝对接。

作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心

本文刊于《中国发展观察》杂志年第1期

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