公共管理学讲义

公共管理学讲义

章导论

节公共管理学的定义、研究对象、理论体系及学科特征

何谓公共管理？1.公共管理学产生的背景

公共管理作为一门独立的理论与科学研究领域，严格来说，发展于20世纪70年代之后。在20世纪60年代，人类的社会结构发生了巨大的变化，对于这些变化，人们各有描述，如第三次浪潮（年，美国 未来学家阿尔温·托夫勒出版了《第三次浪潮》（THETHIRDWAVE）一书，风靡一时，影响深远，在这本书中，他提出了 次浪潮、第二次浪潮和第三次浪潮的说法。 浪潮：农业革命阶段，约1万年前，人类从野蛮的渔猎时代进入以农业为基础社会；第二次浪潮：工业革命阶段，约17世界末期，历时多年，摧毁了古老的文明社会；第三次浪潮：信息革命阶段，20世纪60年代，以电子工业、遗传工业、海洋工业、宇航工业组成的工业群，社会进步不在以技术和物质来衡量，而是以丰富多彩的文化来衡量，鼓励个性的发展，培养新的社会性格：）、后工业社会、知识社会、信息社会等等。

随着社会结构的变化，传统的行*管理模式也发生的变化，自年后，在全球掀起了以*府再造为核心内容的新公共管理运动。对这一运动的成为也各有不同，如管理主义（managerialism）,以市场为基础的公共行*（market-basedpublicadministration）,企业型*府（entrepreneurialgovernment）,新治理（newgovernance）等。

2.关于公共管理含义的观点

在理解公共管理之前我们需要理解公共行*。简而言之，公共行*就是以*府为核心的主体对社会公共事务的管理。对于到底何谓公共管理，目前学术界尚未形成统一的定论，不同的研究者从各自的研究角度对公共管理提成了自己的观点，具有代表性的观点主要有以下几种：

詹姆斯·佩里（JamesLPerry）：公共管理理论就是为公共管理者提供实施有效的管理技术，以及提高其在不同情形下的管理应变能力、获得解决问题的方法提供普遍使用的原理和方法。以便增加管理绩效。公共管理要做到两点：提供行动理论和规范理论。行动理论是实然的，有助于公共管理者了解或解释他所处的社会环境背景和潜在干预的功效；规范理论是应然的，给予公共管理者思考和认识他们应该如何行动的能力。公共管理的研究应该将二者结合起来。公共管理理论与公共管理实践就像“医生与病人”的关系：诊断、治疗和疗效观察，公共管理者如同医生一样，寻找各种情形的一般规律，确定因果关系，辨别出恰当的方式，选取一种合适的行为措施。（我的评论：詹姆斯·佩里对于公共管理的理解注重对现实问题的回应，也是一种比较具体而实用的观点。）

胡德（ChristopherHood（英国））:公共管理即国家艺术，能够松散被定义为如何设计和运作公共服务部门并且细化*府执行部门的工作。（我的评论：此观点是比较传统的，仅仅从组织设计以及决策执行的角度去理解公共管理）（来源于：《TheArtoftheState:Culture,Rhetoric,andPublicManagement》ClaredonPress,Oxford）

费利耶（EwanFerlie）:公共管理必须研究四个主题： ，公共部门与私人部门的区别；第二，组织变迁；第三，正在变化着的公共管理主体的角色与关系；第四，公共服务组织的战略顶层。（我的评论：此观点清晰地明确了公共管理的研究领域和研究重点）

综合观点：公共管理学是公共行*的一个分支学科，是研究以*府行*组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。公共管理学更加重视公共组织或非营利组织实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共*策执行。（我的评论：公共管理的研究主体更加宽泛，研究内容也更加宽广）

二、公共管理学的研究对象概述

公共管理学是以公共管理活动为基本对象，研究以*府为核心的公共组织管理什么、如何进行管理、管理中的各种关系以及发展规律的学问。（对这几个关键词要一一说明，详细地讲解。）

公共管理学是价值理性与工具理性的统一体，即公共管理学既要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题。不仅要回答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的“管理”问题，同时更要回答“为何做”的“公共”问题。

三、公共管理学的理论体系

公共管理学的理论体系尤其内在逻辑性。从整体来看，包括主体理论、价值规范理论、路径理论、资源理论、管理技术理论、危机管理理论、绩效理论以及改革发展理论。依据理论体系，本门课程分为十二章。 章讲述基本概念，第二章讲述理论源流，第三章讲述公共组织，第四章讲述公共领导体制，第五章讲述公共*策，第六章讲述公共人力资源，第七章讲述公共财*，第八章讲述公共管理技术与方法，第九章讲述公共管理规范，第十章讲述公共危机管理，第十一章讲述绩效评估理论，第十二章讲述公共部门改革理论。

其实，我们可以形象地把公共管理看做一艘满载乘客的大船，公共组织相当于船上的各个部门，公共领导相当于掌舵者，公共*策相当于穿舵或者方向盘，公共人力资源相当于水手，公共财*相当于船的动力系统，管理技术与方法相当于航海技术，公共管理规范相当于船员的工作规范，公共危机相当于船再航行中可能遇到的各种风险，如暗礁、冰山，台风等等，绩效评估相当于检测船是否偏离航线，是否都能顺利带领乘客到达目的地，公共部门改革相当于调整航线、改进船体或船员的体制，一遍为乘客提供更好的服务，并最终把乘客送到幸福的彼岸。（讲述时，可以在黑板上画一幅简图，便于学生记忆）

（我的评论：此部门要详细给学生讲述，因为这部门内容基本勾勒出本书的框架及整个公共管理学的理论体系，同时也在一定程度上指出了公共管理专业的课程体系，对这部分内容的讲解将会使学生对本专业有一个更加深入的了解。）

四、公共管理学的学科特征

公共管理学的学科特征主要表现在一下几个方面

一是研究对象与范围的特征。相比公共行*学，公共管理学的研究对象与范围更加宽泛，如扩大到立法机关、司法机关以及非营利组织甚至私人部门的公共方面。

二是跨学科和综合性的特点。公共管理学以*治学和行*学为基础，融合经济学、管理学、统计学、计算机科学等等学科知识与研究方法，使得其在研究主题上实现了新的突破与创新。涉及诸如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、制度选择、公共选择、*府失灵等等大量新主题。

三是具体研究问题的特征。从公共行*学到公共管理学，实现了几个转变，一是从“内部取向”转为“外部取向”；二是从过去的重视机构、过程和程序研究转为重视项目、结果和绩效的研究。同样公共管理学也涉及了一些公共行*学没有涉及的具体研究问题，如集体行动的逻辑、委托——代理理论、产权、交易成本、制度安排与创新、学习型组织、多元组织、管理工具、电子*务、信息管理系统等等。

四是公共管理学既是实证的，又是规范的。公共管理学是实证的，说明公共管理学重视对实践经验的总结与研究、重视以问题为导向、重视案例分析；公共管理学又是规范的，说明公共管理学不仅仅对现实问题进行回应与研究，同时也思考“应该与不应该”的问题。换一句话说，公共管理学是“实然”与“应然”的统一。

第二节公共管理学的研究途径与方法

一、公共管理学的研究途径（可略）

美国 学者波齐曼（Bozeman,有人翻译为波兹曼）认为，公共管理学的研究途径主要有两种：公共*策途径（ThePublicPolicyApproach,又称P途径）和企业管理途径（TheBusinessApproach,又称B途径）。P途径的公共管理的特征主要有： ，着眼于高层管理者以及他们所进行的*策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与*策分析相结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B途径的公共管理的特征主要有： ，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不做严格的区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法啥概念也偏爱诸如实践设计之类的量化方法。（我的评论：P途径与B途径二者仅仅是研究视角、方法等方面具有差异，但二者也是有许多共同点的，比如都重视外部取向、都重视经验研究等，所以不能将二者截然分开。）

学者戴维·H·罗森布鲁姆在《公共行*学：管理、*治和法律的途径》一书中，认为公共行*学有三种途径，即管理途径、*治途径和法律途径。管理途径把公共行*视为一种管理行为，与民营部门的运作相类似；*治途径则强调公共行*的公共性，